隱私與監管的六年拉鋸

特朗普政府撤回兩項加密提案，但監管邊界與利益衝突仍未解。

撰文：Andjela Radmilac

編譯：Saoirse，Foresight News

2020 年 12 月 18 日，距離聖誕節僅剩一周，唐納德・特朗普即將結束白宮任期。由 Steven Mnuchin（史蒂文·姆努欽）執掌的美國財政部發布一項提案，要求加密交易所及其他金融機構，收集更多用戶自托管私鑰錢包相關交易的信息。

公眾僅有 15 天時間提交意見，徵求意見期大半時間恰逢聖誕與新年假期。政府稱，加密貨幣日益被用於金融犯罪，出於「國家安全考量」，縮短徵詢流程具備正當性。

六年之後，唐納德・特朗普第二任期政府正式撤回這份提案。該監管草案當年收到數千條反對意見；在喬·拜登總統執政期間，這份草案早在正式撤回公告發布兩年多前，就已在聯邦監管議程中標註為「擬撤回」。

這次政策反轉實屬罕見：兩項截然相反的政策決策，都出由同一人領導的美國政府。

但更值得關注的，是這期間發生的變化。華盛頓用數年時間爭論：金融機構究竟應當採集多少資產不由銀行或交易所托管的加密貨幣用戶的個人信息。

這項政策最初只是嘗試將銀行監管規則延伸至加密領域，最終演變為一場圍繞金融隱私的重大辯論，迫使監管機構直面兩套體系的核心差異：銀行能夠確認賬戶實際持有人身份；公有區塊鏈可以記錄交易，卻無法識別錢包地址背後的真實自然人。

華盛頓難以溯源的錢包

這份原始提案由財政部下屬金融犯罪執法網絡（FinCEN）出台，針對非托管錢包------ 即用戶自行掌控私鑰，無需金融機構授權即可收發加密貨幣的錢包。

對普通用戶而言，這類錢包並不新鮮；自主保管私鑰本身就是加密貨幣誕生之初的核心特性。

但對於習慣依托銀行獲取客戶身份信息的監管部門來說，隨著加密貨幣走向主流，非托管錢包帶來的監管難題愈發突出。

銀行掌握客戶身份、留存交易記錄，依法需要向監管部門報送相關信息。加密交易所同樣對平台內用戶執行這套規則。然而一旦資產轉入用戶自主掌控的錢包，金融機構便不再能管控資產持有人。

區塊鏈能夠記錄交易是否發生、發生時間、轉帳金額以及相關錢包地址，但地址本身不會洩露持有人的姓名與實際居住地址。

財政部希望通過約束處理此類錢包交易的金融機構，落實信息報送與記錄留存義務，補上這一監管缺口。

根據這份 2020 年 12 月提案，銀行與貨幣服務企業（含合規加密交易所），需要對單筆或 24 小時累計金額超過 1 萬美元的相關交易進行上報； 交易金額超過 3000 美元時，機構需要留存額外記錄，收集交易對手的姓名和實際居住地址。

機構需要核驗自身客戶身份，但提案並未要求對所收集信息對應的交易對手開展身份核驗。

這看似細微的差別，卻衍生出大量實操難題。

舉個例子：一名用戶通過加密交易所，向一名獨立設計師轉帳 5000 美元，設計師使用自己的非托管錢包收款。 轉帳僅需要設計師的錢包地址即可在區塊鏈上完成。但依據提案要求，交易所還需要留存這位設計師的姓名和家庭住址 ------ 哪怕該設計師從未在這家交易所註冊開戶。

將加密貨幣提現至本人自托管錢包相對簡單，收款方身份已知；但當資金轉給第三方個人時，機構就需要收集和交易執行本身無關的個人信息，而交易所往往根本無法獲取這類資料。

該提案並不禁止用戶自行托管資產，不要求非托管錢包向政府註冊，也不會直接約束兩個非托管錢包之間的點對點交易。 它只是強制受監管企業：每當資金在自身平台與外部用戶自托管錢包之間流轉，機構就要額外採集用戶信息。

這正是隱私保護團體的核心爭議點：政府無需直接管控錢包，只需逼迫作為交易中間方的金融機構搜集用戶身份，就能間接獲取個人數據。

Mnuchin 在 12 月 18 日的公告中表示，該提案能夠堵住犯罪分子規避金融申報義務的漏洞，可用於打擊洗錢、恐怖融資、規避制裁以及其他國家安全威脅。 規則文本專門引用與朝鮮 Lazarus Group 相關錢包的交易案例，記錄在 2017 至 2018 年間，美國金融機構與該組織關聯錢包之間，至少發生 17 筆金額超 1 萬美元的轉帳。

監管機構認為，資金可以脫離金融機構監管體系流轉，會增加案件調查難度；這套技術既可以用於普通支付，也可以用來轉移贓款、支付勒索軟件贖金。

但隱私倡導者並不認同：即便存在上述風險，也不足以作為強制機構收集所有大額交易參與方個人信息的理由。 爭議的本質在於：當交易一方選擇不借助任何金融中介，原本針對中介設立的監管義務，其延伸邊界究竟應當劃在哪裡。

僅 15 天徵求意見，草案多年懸而未決

財政部提案一經發布，倉促的徵求時間安排立刻引發輿論質疑。

2020 年 12 月 23 日，FinCEN 在《聯邦公報》發布這份監管草案，公眾意見提交截止時間定為 2021 年 1 月 4 日。這意味著行業需要在企業人手縮減的節假日期間，研究一套新增的複雜合規義務。

監管機構辯解，縮短徵詢周期是因為存在國家安全層面的緊迫風險 ------ 如果規則遲遲不出台，不法分子會有更長時間，將資產轉移至監管覆蓋範圍之外。

加密貨幣政策機構 Coin Center 反對這一時間安排，同時點出被大量討論掩蓋的核心分歧。

在初步反饋意見中，該機構認可：將大額現金申報邏輯類比至加密領域具備一定合理性，從交易所提取 1 萬美元加密資產，與從銀行提取同等金額現金可以類比。 但其核心反對意見，是強制收集交易對手信息，以及留給行業評估規則可行性的時間過短；尤其當收款方不是常規銀行賬戶，而是沒有姓名、地址的程序或交易架構時，這套規則幾乎無法落地。

僅僅在提現表單新增一欄，解決不了現實問題，交易所往往根本拿不到提案所要求的第三方信息。

截至 2021 年 1 月 14 日，FinCEN 稱已審閱超過 7500 條公眾反饋，隨後重新開放意見徵集：上報相關條款額外增加 15 天反饋期，其餘條款延長至 45 天。

不到兩周後，拜登就任總統，機構再次延長徵詢周期，統一設置 60 天的意見截止時間。

提案的發起政府已經換屆，這份原本要求加急推進的草案，陷入漫長的監管流程，始終沒有正式生效立法。

拜登執政期間，這份提案只是存檔的監管歷史文件，Mnuchin 時期設想的申報體系從未落地。到 2024 年春季，該提案在監管議程中的狀態發生變化。

早在 2024 年 4 月 12 日，美國《統一監管議程》就已經將這份錢包提案標記為「已完成、擬撤回」，距離 FinCEN 在 2026 年 10 月發布正式撤回通知，提前了兩年多。

這一點改變了我們對最終決策的理解。 2026 年 10 月《聯邦公報》的公告，是一項獨立正式的行政行動，明確廢止原始提案，FinCEN 不再繼續推進該草案。

公開文檔記錄了這兩個行政節點，但並未解釋，為何正式公告的發布，比議程標記撤回晚了兩年有餘。

最終結果是：2020 提案中的新增合規要求自始至終沒有生效，但圍繞該提案的政策博弈，在華盛頓從未停止。

另一項提案，再次將隱私難題推到台前

2023 年 10 月，就在這份錢包提案即將從監管議程移除之際，FinCEN 啟動新的監管程序，再度引發同類隱私爭議。

本次監管目標是加密混幣技術：一系列能夠切斷交易關聯、阻礙區塊鏈資金溯源的技術工具。

混幣工具確實可以掩蓋犯罪資金流向，長期受到執法部門重點關注；但在交易全部公開的公鏈上，這項技術同樣可以滿足普通用戶正當的隱私需求。

舉例來說：比特幣收款方不希望付款人順著錢包地址，查看自己其他交易記錄、估算總資產、窺探無關的財務活動；企業也不願競爭對手看到自身向供應商、員工的轉帳記錄。

監管機構很難區分，哪些屬於合法隱私用途，哪些是用來藏匿贓款、規避制裁的惡意使用行為。

FinCEN 計劃援引《美國愛國者法案》第 311 條賦予的權力，要求處理跨境混幣相關交易的金融機構履行額外申報與記錄留存義務。

這份提案與 2020 年錢包提案的法律依據、交易覆蓋範圍有所不同，但「混幣」的定義過於寬泛，引發新的疑問：究竟有多少普通業務會被納入金融監控範圍。

該定義不只包含專門的混幣服務；只要行為目的是模糊交易軌跡，拆分轉帳、多地址中轉、跨幣種兌換，都被視作混幣行為。

批評者指出，覆蓋範圍過廣的定義，會迫使交易所將難以解析的正常交易直接判定為可疑交易；機構一旦出現漏判，還將面臨合規處罰。

兩份草案分屬不同監管文件，卻暴露出同一個底層矛盾。 2020 年錢包提案：資金流出受監管平台，就要求採集更多身份信息； 2023 年混幣提案：交易使用混淆資金溯源的技術，就需要增加申報義務。

兩份方案都希望依托本就承擔申報義務的中介機構，化解真實金融犯罪風險；反對者則認為，過度採集信息，會損害正當的金融隱私。

華盛頓政策風向轉變

2025 年 1 月，特朗普重返白宮。本届政府對加密貨幣的態度，和他第一任期期末形成巨大反差。

加密行業已經成長為一股強大的政治與經濟力量。新一屆政府將數字資產列為經濟優先方向，目標是留住本土企業與開發者，降低監管不確定性。

2025 年 1 月，特朗普簽署行政令，成立總統數字資產市場工作組，要求工作組復盤聯邦層面相關政策，提出改革建議。

工作組於 2025 年 7 月發布報告，涵蓋市場監管、穩定幣、資產托管、稅收、金融隱私等諸多議題。 報告在自托管、隱私保護方面的立場，和 2020 年 12 月 Mnuchin 執掌財政部時的表述出現重大轉向。

報告支持合法用戶在公有區塊鏈開展隱私交易，同時承認政府仍負有調查洗錢等犯罪的職責。報告認可混幣工具具備合法隱私價值，即便犯罪分子會利用同類工具洗錢、隱匿資金。

這為平衡「金融透明度」與「普通民眾交易隱私保護」提供了全新思路。

2026 年 3 月，財政部向國會提交報告，進一步明確：合法加密用戶可以借助混幣技術，保護個人財富、商業付款、慈善捐贈、消費支出等信息。

財政部開始有意識區分：隱私工具本身，與利用工具實施的違法行為。政府依舊將洗錢視為重大風險，但承認個人擁有開展隱私交易的正當理由 ------ 尤其是公鏈上的交易記錄會永久留存。

這套政策思路，構成 FinCEN 在 10 月 5 日做出決策的背景。

次日，《聯邦公報》刊登公告，FinCEN 正式同時撤回 2020 年非托管錢包提案與 2023 年加密混幣提案。

針對錢包提案的公告，將撤回決定與特朗普政府的數字資產政策掛鉤，確認不再推進第一任期出台的這份草案。而混幣提案的公告更進一步回應外界批評：承認草案定義會抑制合法業務，給金融機構帶來沉重的申報負擔。

FinCEN 同時明確：監管部門依舊會關注混幣工具的非法用途，持續監控洗錢、恐怖融資等風險，未來仍有可能出台新規則。

一直反對兩份草案的 Coin Center，將此次撤回視作隱私保護領域的重大勝利。政府放棄了擴大敏感金融信息收集的合規義務，其中包括收集非平台客戶的個人信息。

本次結果，是本届政府立場轉變最正式的體現；只不過從政策演變過程來看，立場是歷經數年逐步演化，而非單次決議突然轉向。

隱私贏得一戰，但監管並未退場

兩份提案被撤回，並不代表交易所可以停止收集客戶資料，加密交易也不能豁免現行反金融犯罪相關法律。

銀行、合規加密企業仍需遵守《銀行保密法》：落實反洗錢機制、客戶身份核驗、交易留存、可疑交易上報等全部法定責任。

10 月的這項行政決定，也不會改變加密隱私工具相關刑事案件的審理走向。資金傳輸、制裁、洗錢相關刑事法條獨立於這兩份被撤回的提案。

最典型的例子就是 Tornado Cash 開發者 Roman Storm 一案：即便財政部放棄混幣申報草案，聯邦檢察官依舊繼續推進對他的起訴。

政府認可隱私技術具備合法用途，不等於所有隱私服務都屬於合法範疇，也不等於運營者可以免於刑事追責。

對於普通錢包用戶而言，提案撤回帶來的實際影響，遠小於其政治象徵意義。兩份草案自始至終沒有落地生效，2026 年 10 月不存在需要廢除的現行執行規則。

真正發生改變的，是美國官方態度：不再推進兩套試圖將監管申報義務延伸到機構難以監測的加密場景的方案。

這一點至關重要：金融隱私並非由單份草案決定；即便沒有新增申報義務，交易所依然可以依據其他法律收集信息、監控可疑交易、配合執法機關依法調取數據。

回看兩份草案的完整歷程，可以看到華盛頓面臨的困境：監管義務的邊界究竟該劃定在何處。

過去數十年，美國金融申報體系高度依賴托管客戶資金、留存交易記錄的金融機構。而加密技術催生了新模式：用戶可以直接持有、轉移價值；鏈上永久保存交易記錄，但記錄不會暴露背後真實身份。

特朗普第一任期希望倒逼受監管機構獲取交易另一端用戶與錢包的身份信息，將更多鏈上交易納入傳統申報框架。拜登政府則試圖針對「資金混淆類交易」提升監管透明度；不過在 拜登卸任前，錢包提案就已標記擬撤回。

特朗普第二任期正式終止兩項監管草案。政策取向轉變為：更加重視金融隱私的正當訴求，但不會放棄打擊非法金融活動。

提案撤回對加密行業而言是一場勝利，但頗具諷刺意味的是：這個捍衛加密隱私的政府，本身深度涉足加密商業，並從中賺取巨額收益。

2024 年末至 2026 年 4 月，特朗普家族通過 World Liberty Financial、TRUMP Meme 幣等加密項目，取得約 23 億美元稅前利潤；超過一百萬外部投資者合計承受約 23 億美元帳面及實際虧損。

該家族幾乎沒有投入自有資金承擔風險，依靠代幣銷售、商業合作獲利，全部下跌風險由代幣買家承擔。加密業務為特朗普家族帶來巨額收益，而購買其代幣的普通投資者卻蒙受巨大損失。

現有證據無法證明 FinCEN 撤回草案，目的就是為特朗普家族牟利；金融隱私本身的價值，也不會因為政策支持者的身份而打折扣。但當一個依靠加密市場攫取巨額財富的家族，同時執掌制定加密行業監管規則的政府，利益衝突問題便無法回避。

頗具諷刺的是：華盛頓耗費六年爭論，應當收集多少加密錢包用戶的個人信息；而如今最受矚目的問題，變成白宮這個家族究竟從加密市場賺取了多少財富。

這場耗時近六年才塵埃落定的政策反轉告訴我們：核心矛盾並不會隨著提案撤銷就此消失。

公有區塊鏈的交易記錄公開可查，金融機構掌握客戶真實身份。當用戶選擇自主保管資產，監管層面至今尚未確定，兩套系統之間，應當打通多少用戶信息。

這場爭論早在 Mnuchin 那份聖誕前夕的草案出台之前就已開啟；草案被撤回，不代表華盛頓就此畫上句號。